PPP财政支出责任测算四大误区
发表时间：2018/2/18 17:02:35 浏览次数：11054
财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目中的财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，有利于防范和控制财政风险，实现PPP项目的可持续发展。但从实际情况来看，由于实操人员对政策文件理解有待加深、地方政府重视程度不够和PPP咨询机构良莠不齐等原因，导致财政支出测算、风险评估过于简单化。在此，笔者依据《预算法》、《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金〔2015〕21号，以下简称“财金〔2015〕21号文”）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号,以下简称“财金〔2014〕113号文”）与《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号,以下简称“财金〔2014〕156号文”）等有关规定，就PPP项目财政支出责任测算中的常见误区提出见解，欢迎业内人士批评指正。
误区一：使用者付费PPP项目无须财政承受能力论证
根据财金113号文与财金156号文，PPP项目常见的付费机制有政府付费、使用者付费与可行性缺口补助三种，其中政府付费机制是指由政府直接付费购买公共产品或服务，使用者付费机制是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，可行性缺口补助机制是指当使用者付费无法使社会资本获得合理收益时，由政府方弥补缺口部分的付费机制。基于前述说明，部分咨询机构认为在使用者付费机制下，PPP项目回报均来源于使用者而非政府，因此不存在财政支出问题，无需进行财政承受能力论证。笔者认为，使用者付费机制PPP项目仍然需要进行财政承受能力论证。
首先，根据财金21号文第九条“PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等”，说明PPP项目财政支出责任应包括前述四个方面的支出。
其次，财金21号文中仅有第十一条提及“不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任”。其余条文均没有对不同付费机制进行区别论证说明。
综上所述，使用者付费机制下，政府方仅是不承担运营补贴支出责任，仍有可能承担股权投资、风险支出等财政支出责任，因此使用者付费机制下的PPP项目，依旧需进行财政承受能力论证。
误区二：本级国企出资不纳入股权投资支出责任范围
在PPP实际操作中，由于政府不能直接作为项目公司的股东，通常会指定本级国有企业代表政府出资入股项目公司。根据财金21号文第二十五条，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，表明财政承受能力的判断依据是财政支出金额相对于一般公共预算支出的占比。因此部分咨询机构在进行财政承受能力论证时，认为通过国有企业出资入股的资金不应纳入地方政府的股权支出责任。
笔者认为，股权投资支出责任应分析国企入股资金的实质承担者。财金21号文第十条规定：“股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。”这表明股权投资的定义应侧重于“政府承担”。
因此笔者认为，如果该国企的入股资金是由财政性资金承担，则该项股权投资支出应纳入财政承受能力论证测算范围。如在基础设施类PPP项目中，某地方政府指定地方政府融资平台公司作为政府方出资代表，其入股项目公司的资金由本级财政从一般公共预算当中列支，则该入股资金本质上依然属于财政性资金，其股权投资支出应纳入财政承受能力论证测算范围；若入股资金由生产经营性国企使用自有资金自行承担，一般应视为企业正常投资行为，不纳入股权投资支出责任测算范围。
误区三：运营补贴参照银行贷款计算并每年等额还本付息
在政府付费与可行性缺口补助模式下，政府方需向项目公司或社会资本方支付运营补贴。实践中，部分咨询机构采取类似银行贷款还本付息的方式来计算与支付运营补贴支出，这种做法也容易为合作双方接受与理解。
笔者认为，这一做法有失偏颇。根据财金21号文规定，合理利润率的参照标准为商业银行中长期贷款利率水平，年度折现率的参照标准为同期地方政府债券收益率。银行贷款利率水平与社会融资成本是密切相关的，而融资成本很大程度上又决定了项目利润水平，因此以银行贷款利率确定合理利润率的做法合情合理；政府债券利率作为国际公认的无风险利率标准，反映了政府的融资成本，以其作为年度折现率的参照值，能合理推断在纯政府投资模式下政府应承担的时间成本水平。
当前地方政府的债券利率普遍不高于4%，以银行贷款利率、政府债券利率为基准，分别确定合理利润率与年度折现率，对于一般投资人（回报率8%-10%）而言，资金回报率相对较低。笔者理解，该规定初衷是希望通过降低期望收益率引入融资成本低、运营效率高的社会资本，以降低政府方不必要的补贴支出，从而体现PPP模式的“物有所值”。因此，实践中一些PPP咨询机构采用类似银行贷款等额还本付息方式测算政府每年的财政补贴支出责任，虽有利于各方理解和接受，但一定程度上偏离了财金21号文中合理利润率、年度折现率制度设计的初衷。
此外，相比于银行贷款等额本息支付方式，政府方采用财金21号文中的运营补贴计算公式也可获得“前期支付金额小，后期支付金额大”的时间价值，有效降低政府支出负担。因此，各地政府在编制相关方案或论证时，应充分利用现有政策规定，要求社会资本方严格按财金21号文计算运营补贴支出。
误区四：风险支出直接采用比例法综合测算
财金21号文第二十一条规定：“风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算”。同时，明确说明比例法适用于在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况；情景分析法适用于在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况；概率法适用于各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下。
在PPP项目咨询实践中，一些咨询机构以风险概率与支出责任难以测算为由，直接套用比例法进行测算，且政府方往往对风险支出测算不太在意，也在一定程度上放任了该测算方式的直接应用。
笔者认为，这一现象应当引起足够重视。一则该做法与财金21号文的相关规定相悖，涉嫌违反政策文件；二则从专业化的咨询角度而言，直接采用比例法将PPP项目的全部风险统一测算显得过于草率。作为PPP专业咨询机构，应分析PPP项目的风险分配情况，根据各个风险的特性合理选择测算方法。
以项目回购风险为例，对于基础设施或公共服务项目而言，在未来数十年的项目实施过程中，存在民众反对、政策变动等因素导致政府方需要将PPP项目收归国有的可能性。该类风险概率确实难以测算，但对于支出数额的计算却是有章可循。如对于使用量稳定的供水、供电、收费道路项目，便可根据预测的未来现金流量折现值计算回购支出金额，然后通过情景分析法测算项目回购风险支出。同理，对于利息变动风险、通货膨胀风险等支出责任，也可根据以往的基准利率或CPI指数变动趋势合理推测。
因此，总体而言，风险承担支出整体上虽然难以准确预测，但作为专业咨询机构，应对项目风险进行适当分类，合理选择测算的基准因素，分别采用比例法、情景分析法、概率法测算各类风险承担支出责任，尽可能精确风险承担支出金额，为地方财政合理编制项目预算提供良好数据支撑。
综上所述，财政承受能力论证作为PPP项目实施的必经程序，对于项目的实施具有重大意义。然而各地在进行财政承受能力论证时，存在股权投资测算范围不当，运营补贴测算结果偏大，风险支出测算方式过于简单等论证情况。为更好评估PPP项目的财政支出责任，各类咨询机构和地方政府在开展财政承受能力论证时，应全面、正确地理解财金21号文的政策精神，针对不同项目和项目全生命周期内不同阶段的特点，力求在公平合作的前提下，对PPP项目的财政支出责任测算做到全面化、最小化、精确化。
